La adopción de la Política Pública para la garantía del ejercicio efectivo de los derechos de las personas que hacen parte de los sectores sociales LGBTI es una de las herramientas más poderosas que tenemos para que el Gobierno salde la deuda que tiene con las personas LGBTI y cumpla su deber legal y constitucional.
Es sólo una herramienta entre muchas otras y nuestra acción política no se debe limitar a ella, pero sería un gran error desconocer su potencial. Fueron tantos años de espera y tantos los cambios políticos coyunturales en el país que es difícil saber en qué quedó y qué pasó con ella. Ocho meses después de su adopción, es importante destacar este avance y plantear opciones críticas que permitan su implementación.
La Corte Constitucional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos han reiterado las obligaciones y deberes del Estado en cuanto a la materialización del derecho a la igualdad, la prevención de las violencias que afectan a estos sectores sociales y la subsanación de los vacíos existentes en la normatividad para ampliar la protección y la eliminación de toda forma de discriminación. Los avances legales previos a la Política Pública (sentencias de la Corte, reconocimiento de derechos de víctimas LGBTI del conflicto armado, derecho de las personas trans a corregir el componente sexo en sus documentos) representaron un reconocimiento pleno de derechos; sin embargo, en la vida cotidiana las personas LGBTI siguen enfrentando obstáculos para el ejercicio de sus derechos y siendo víctimas de la violencia por prejuicio. Esta negación y restricción de derechos en la cotidianidad ha contribuido a perpetuar y reproducir la discriminación histórica y estructural. Y la Corte, consciente de estos problemas estructurales, consideró que debían resolverse mediante una intervención integral del Estado a través del diseño de una política pública articulada con diferentes entidades del orden nacional y coordinada con las entidades territoriales.
El Gobierno tardó mucho, pero finalmente, siete años después de la exhortación de la Corte al Ministerio del Interior, éste diseñó, formuló y adoptó la Política Pública:
Un instrumento legal que concreta la garantía de los derechos de las personas de los sectores sociales LGBTI. Esta política sirve para articular acciones integrales, diferenciales y específicas para las personas de los sectores sociales LGBTI desde una mirada intersectorial e interseccional. Es un marco de acción que establece tres objetivos:
- Promover y garantizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos
- Garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la participación de los sectores sociales LGBTI.
- Promover y garantizar el ejercicio de los derechos económicos sociales y culturales.
Esos objetivos se desarrollan mediante tres ejes estratégicos que buscan resolver las barreras existentes respecto a la discriminación, la falta de producción de conocimiento estadístico en torno al género -y la sexualidad- y la persistencia de estereotipos negativos, prejuicios e imaginarios sociales:
- El fortalecimiento de capacidades y competencias institucionales.
- La promoción del reconocimiento y la inclusión.
- El respeto, protección y garantía de derechos.
El primero está enfocado a la adecuación institucional que debe desarrollarse a nivel central y territorial para el cumplimiento de los derechos de las personas LGBTI. El segundo, busca el diseño de estrategias para el cambio cultural y el fortalecimiento de la participación de estos sectores sociales, con el fin de superar los factores de rechazo y exclusión. El tercero, contempla la adopción de medidas afirmativas para garantizar progresivamente los derechos de las personas LGBTI.
Entre las 35 metas de estos 3 ejes estratégicos están la inclusión de variables diferenciales sobre orientación sexual e identidad de género en los registros administrativos y sistemas de información de las entidades públicas, el acceso y permanencia a la educación en condiciones de igualdad, el reconocimiento del estado civil de las personas LGBTI, la implementación de protocolos de denuncia, investigación y judicialización que incluyan la aplicación de criterios de enfoque diferencial para analizar casos que involucren como víctimas a personas LGBTI y el diseño de mecanismos para garantizar una vida libre de violencias a niños, niñas, adolescentes y jóvenes con orientaciones sexuales e identidades de género diversas, entre otros.
La realización de la Política Pública requiere la adopción de un plan de acción que defina las acciones particulares mediante las que se alcanzarán las metas trazadas. Este plan concreta la participación activa de las entidades del orden nacional y territorial como actores de la Política Pública por al menos dos razones.
- Primero, porque en este plan las entidades del orden nacional deben asumir responsabilidades específicas; por ejemplo, el Ministerio de Cultura puede asumir tareas relativas a la promoción y difusión de las expresiones artísticas y culturales de los sectores LGBTI, el Ministerio de Trabajo puede promover ambientes laborales incluyentes tanto en el sector público como en el privado, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -DPS- podría encargarse de la inclusión de variables diferenciales sobre orientación sexual e identidad de género en los programas de inclusión social que maneja y el Departamento Administrativo de la Función Pública incluir, dentro de la Carta de Derechos Ciudadanos y Trato Digno, unos lineamientos con enfoque de orientaciones sexuales e identidades de género diversas.
- Segundo, porque en este se contemplan las acciones mediante las que se articulará con los municipios y departamentos la territorialización de la Política Pública, de acuerdo a las condiciones específicas y las particularidades de cada territorio.
Ese plan de acción constituye la hoja de ruta que traza tiempos, responsables, resultados e impactos de la intervención estatal; sin éste la Política se estanca. Además, es el instrumento mediante el cual la sociedad civil, la academia y los mecanismos internacionales de derechos humanos pueden hacer seguimiento y medir el avance del Gobierno en este tema.
Sin plan de acción la Política se aplaza y, con esto, también se posterga las transformaciones sociales e institucionales que el país necesita para la inclusión de la diversidad. Hay avances significativos que sería conveniente no perder de vista en el corto y mediano plazo, porque son insumos importantes para exigir a la entidad rectora de la Política una agenda de trabajo clara.
En el primer semestre del 2018, el Ministerio del Interior avanzó en al menos 4 puntos: la concertación del plan de acción con cerca de 30 entidades del orden nacional, la producción de un documento con recomendaciones para las entidades territoriales sobre la territorialización de la Política, la producción de recomendaciones para la atención humanizada en salud de personas trans, la elaboración de una caja de herramientas que orienta a las entidades territoriales en el fortalecimiento de su capacidad institucional para la garantía de derechos de las personas LGBT, y el diseño de una herramienta que registra el reporte y seguimiento de los casos contra la vida, la integridad y la seguridad de las personas LGBTI que recibe la Mesa de Casos Urgentes, una de las tres mesas temáticas creadas por la Política. Sin embargo, con el cambio de Gobierno se desaceleró el proceso de consolidación e implementación de la Política Pública.
Adicionalmente, el Ministerio del Interior cuenta con el Índice de Capacidad Administrativa mediante el cual se mide la capacidad institucional de las entidades territoriales para la garantía de derechos de las personas LGBTI y la capacidad para territorializar la Política. Este índice ya fue aplicado en más de 30 entidades territoriales y permitió establecer una línea base sobre la capacidad administrativa de municipios y departamentos. Con los resultados obtenidos es posible avanzar en el diseño de un estándar de adecuación institucional que oriente a las entidades territoriales en la adopción de medidas de política pública para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos de personas LGBTI.
Un hallazgo valioso del proceso de aplicación de este índice es que las entidades territoriales tenían mayor avance en aquellos lugares en que los procesos de incidencia política de los sectores LGBTI eran fuertes. En contraste, en aquellos territorios con poca participación, las administraciones públicas tenían desarrollos incipientes. En los territorios con mayores avances, las entidades tenían como interlocutores válidos a los sectores LGBTI organizados, y en ese diálogo permanente podían orientar las decisiones de política con base en las necesidades específicas identificadas por ellos. Por eso, la Política Pública traza como ejes temáticos el fortalecimiento de la capacidad institucional y la incidencia política de los sectores LGBTI, entendiendo que este fortalecimiento genera un círculo virtuoso que contribuye a la garantía de derechos.
La aplicación de esos instrumentos, la adopción del plan de acción y la formulación del estándar de adecuación institucional son los principales retos para la implementación de la Política Pública.
En el corto plazo es necesario pedirle al Ministerio que concluya la concertación del plan de acción que debió entregar el 7 de noviembre de 2018, al Subsistema de Igualdad, no Discriminación y Respeto por las Identidades -la instancia de implementación que estableció la Política Pública-.
La Política es una herramienta útil, pero para su realización efectiva se necesita un liderazgo claro por parte del Ministerio del Interior, un trabajo articulado con los diferentes actores de la política y la coordinación con las entidades territoriales. Si esto no se refleja en un plan de acción con indicadores de resultado e impacto, difícilmente el país podrá avanzar en el cumplimiento de su deber legal y constitucional. Seguramente, en el próximo Examen Periódico Universal, el Estado colombiano será consultado sobre la implementación del plan de acción de la Política y tendrá que responder a las recomendaciones que en ese escenario se han hecho.
Ante las dificultades que se avecinan con este cambio de administración, invito a los sectores LGBTI a que no desaprovechen esta herramienta. Es un instrumento poderoso para agenciar en las instancias del orden nacional y territorial las adecuaciones institucionales y transformaciones sociales que se necesitan. Con la expedición de esta medida de política las personas LGBTI tienen mayores herramientas de exigibilidad frente al Gobierno Nacional.
